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听听这个群体的声音

  公务员群体在日益繁重的改革和发展任务中发挥着重要作用,公务员制度内在的矛盾也逐渐暴露。认真倾听公务员的心声,可能也就预示了公务员制度下一步改革的方向。

作者:本刊记者 赵义 来源:南风窗 日期:2019-03-27
  在中国,公务员是一个相当特别的群体。
  “特别”体现在,我们对公务员看上去很了解,可能你的某个同学或者朋友就是公务员,即使没有这种联系,至少你和公务员打交道也是日常性的,要找出一辈子从来没有和公务员打交道的人还真不容易。但要具体说起来,好像又不是那么熟悉。无论是作为朋友的交往还是因为需要而打交道过程中,你会觉察到公务员的职业很不一样,再努力抱有“理解之同情”的立场,对公务员的职业也会有疏离感。
  这很大程度上是因为,与明星、作家、企业家等不同,公务员是一个很难完整呈现在舆论场的群体。全社会对公务员的认知,实际上处于宏观的定性认识和微观的模糊认识并存的状态之中。对公务员真实生存状态,我们的了解是少之又少。此之谓“熟悉的陌生”。
变化也在发生。
 
  公务员作为一种职业
  某种意义上说,在中国,公务员是“新事物”,正式出现的标志是1993年的《国家公务员暂行条例》,而2006年施行的《公务员法》距今也不过十年多一点的时间。此前的叫法是“国家机关工作人员”。
  与公务员相比,我们更熟悉的名词是干部和官。“官”这个词依然活跃在我们的政治话语之中,比如,“当官就不要发财”。但在正式文件当中,“干部”和“公务员”才是正规的提法。今天很多人可能已经不知道了,以前老师等也属于干部,在改革开放之后,干部所指的范围在减少,但仍然远远大于公务员。根据公务员法,公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。而干部显然不限于行政编制,公务员只是干部的组成部分。
  那么,中国公务员到底有多少呢?根据国家的统计公报,截至2016年底,全国共有公务员719万人。当然,你与之打过交道的所认为的公务员,未必就属于这719万人中的一员,可能是政府雇员。在乡镇更是如此,真正的公务员可能很少,而你经常打交道的、认为是公门中人的人却很多。
  为什么要从干部制度中分化出公务员制度?这就涉及政府对社会行政管理的职业化。随着管理内容的日益扩大,现代社会所要求的非人格化的管理,背后是基于法理和规则的治理。这么说可能有点抽象,实际上意思很直白,就是现代社会的治理不是建立在私人关系的基础上的,而是根据普遍性规则进行的。相应的,在人事上面,就是建立一套包括竞争性考试(凡进必考)、有明确职务和职级序列以及逐级晋升标准在内的制度。
  公务员成为一种职业,这会带来深刻的影响,尤其是与干部和官这两个概念相比,种种神秘甚至神圣的色彩会逐渐消退,而成为现代性理性建构的一部分。既然是职业,那么与职业相关的课题—心理健康问题、薪资待遇设计等,就会成为被研究、从而可以被科学解决的对象。传统社会的“官”,某种程度上是老百姓信仰的对象,“人在公门好修行”也是为官者的官箴。而在公务员制度下,“官”被看作是一种社会职业,同医生、清洁工等社会职业一样,都是社会的需要,本身无好坏之分。
  同时,和西方公务员制度以及政务官、事务官的区别相比,中国公务员职业还有自己的特殊之处。最关键的特殊之处是,当公务员依旧是人们从政的最主要的途径。公务员法规定,公务员领导职务实行选任制、委任制和聘任制。这其实也是从政的人们不断进入更高职位的基本方式。传统社会的科举制,代表了皇权政治加士人政治的政治模式,整个社会最主要的流动性体现在官场向全社会的开放。而在中国公务员制度下,最大多数的从政者都来自公务员制度,公务员的晋升最主要的也是在体系内逐级晋升(逐级提拔)。
  公务员法规定,厅局级正职以下领导职务出现空缺且本机关没有合适人选的,可以通过适当方式面向社会选拔任职人选;党政领导干部选拔任用条例规定,拓宽选人视野和渠道,党政领导干部可以从党政机关选拔任用,也可以从党政机关以外选拔任用,注意从企业、高等学校、科研院所等单位以及社会组织中发现选拔党政领导干部,推动形成国有企事业单位、社会组织干部人才及时进入党政机关的良性工作机制。但这些规定更多的也是辅助性质的。事实上,经过最新一次修订,党政领导选拔任用条例对“公开选拔、竞争上岗”进行了重新定位,由原来“党政领导干部选拔任用的方式之一”调整为“产生人选的一种方式”,不再单列为一章,将相关内容调整到动议环节,并对改进完善工作程序等提出原则性要求。
  也正因为如此,无论是公务员法还是党政领导干部选拔任用条例,都明确规定了定期交流和地域回避制度。这是在公务员内部逐级晋升是主要晋升方式的情况下,防止部门或者地方利益坐大的办法,和传统社会的制度设计可以说是一脉相承,是中国公务员职业的特色之处。
 
  压力从何而来
  理解了中国公务员的职业化及其特殊之处,也就能更好地理解现在的很多现象。这些现象,其实和职业化的要求是完全相反的。
  公务员面临的压力是多种多样的,比如工作难度提高的压力,内部人际关系的压力,全面从严治党背景下的规矩和纪律要求的压力等。最集中的压力来自晋升,也最明显反映在晋升上。
  在进入公务员系统是从政主要方式之一、内部逐级晋升是不断升迁的主要方式的情况下,公务员就面临着比较强的晋升焦虑。某个重要节点的落后,可能导致后面的步步被动。这一点又被“能上不能下,能进不能出”的弊端所强化。由于编制的严格控制—党政机关自我膨胀的约束机制,编制往往才是有效手段,但这也是一把双刃剑,随着时间的推移,官多兵少的现象日益突出,有的基层甚至出现公务员断层现象,形成晋升焦虑的叠加效应。如果晋升无望,那么消极怠工、不作为现象就随着凸显。
  为了调动公务员的积极性,拓宽公务员尤其是基层公务员职业发展空间,新修订的公务员法明确规定了国家实行公务员职务与职级并行制度,重新设置了职级序列,与原来的非领导职务相比,综合管理类公务员职级增加了4个层级,同时留出了专业技术类、行政执法类公务员职级设置“另行规定”的制度接口。
  追求晋升,人之常情,其实也是鞭策公务员的手段。但不是说有压力就等同于焦虑。如果仔细考察,心理层面的焦虑主要来自冲突。比如说,同一批进入公务员的,大家业绩差不多,别人晋升了而自己没有,内心就会产生个人对职业的认知和现实情况的冲突,这才是焦虑的来源。
  本来科层制的职业特点就会压抑人的个性—这种压抑是必要的,要保证非人格化管理,就得以普遍规则来办事而不是听从自己的个性。但上级领导的为人风格、行事风格等会对公务员带来适应的压力,因为上级领导对下属个人升迁有很大的话语权,不然新修订的党政领导干部选拔任用条例也就不会特别规定不准“由主要领导成员个人决定任免干部”、不准在“主要领导成员即将达到任职年龄界限、退休年龄界限或者已经明确即将离任时,突击提拔、调整干部”了。当组织伦理、基本原则等与领导个人决策发生冲突的时候,有的公务员往往就把对组织的忠诚转化成为对个人的忠诚,内心标准和现实选择形成极大的冲突,带来焦虑。
  这样的焦虑还体现在如何创造性执行上级决策上。当面临千差万别的实际情况的时候,职业伦理甚至基本的做人做事的底线,都要求不能机械执行上级决策,但在考核和晋升的压力之下,有的人面对荒唐的后果或者民生痛点,可能会选择无视。但内心的冲突带来的焦虑却积累下来,不易消除。
  因此,公务员职业化要求正确区分个性和人格。个性往往被认为是身上带刺或者目无上级,科层制必然要消除个性的过分张扬,但这不代表公务员没有自己的独立人格。公务员法第六十条对此也有规定,如果认为上级的决定或者命令有错误的,可以向上级提出意见;上级仍坚持的,公务员应当执行,执行的后果由上级负责,公务员不承担责任;但是,公务员执行明显违法的决定或者命令的,应当依法承担相应的责任。当然,在实际生活中,公务员真要抵制明显违法的决定或者命令,也是要承担很大风险和压力的。
 
  基层减负年
  一段时间以来,为基层公务员减负成为整治官僚主义和形式主义的重点工作。如果看看中办印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,其中列举的很多现象与公务员职业化要求同样是背道而驰的。比如,随意要求基层填表报数、层层报材料,简单将有没有领导批示、开会发文、台账记录、工作笔记等作为工作是否落实的标准,以微信工作群、政务APP上传工作场景截图或录制视频来代替对实际工作评价,“一票否决”事项泛滥,动辄签“责任状”,变相向地方和基层推卸责任,如此等等。
  有科层制就有官僚病,问题在于,形式主义为什么如此突出?这其实还是与公务员体系面向基层和百姓的一线力量不足、上下级权责设置不够科学有关。责任层层下推,发生“上午发通知,下午要材料”这样与基本常识都不符合的荒唐的事情,基层必然不堪重负,必然会搞形式主义来应对。
  现代的公务员制度,主要是为社会、为老百姓办事的。但在中国的政治体系和政治文化当中,作为干部的一部分,其实是更加强调公务员要承担联系群众、动员群众的功能。这要求公务员不仅要善于把上级决策和实际情况结合起来,而且要善于和群众打交道,把决策顺利贯彻下去。
  凡进必考,让我们的公务员队伍,至少从学历上衡量,可以说是这个社会的精英。与2006年公务员法刚施行时候相比,2017年具有大学本科以上学历人员占公务员总数的比例由43%提高到71.9%。随着时间推移和代际更替,这个比例还会进一步提升,也就是说,从家门到校门再到机关门的公务员比例还会增多,他们也将越来越占据各级领导干部的主流。用《人民日报》的话说,很多刚入机关门的公务员,了解国情的少,熟悉基层的少,亲近群众的少,甚至有的年轻干部心理上与乡土乡亲有代沟,情感上同民生民瘼有温差。
  在国家公务员考试中,很多职位会明确要求要有两年以上基层工作经验。在党政领导干部选拔任用中,提任县处级领导职务的,也要求有两年以上基层工作经历。这从制度上有利于促进公务员接地气。但解决凡进必考、逐级晋升的公务员制度运转中产生的脱离群众问题,更关键的还是提高群众对公务员晋升的话语权。这一点会随着从家门到校门再到机关门的公务员比例的不断提高,而变得日益重要。
  近20年的公务员制度,走过形成发展、扩充壮大的时期,现在也走到了历史的拐点。公务员群体在日益繁重的改革和发展任务中发挥着重要作用,公务员制度内在的矛盾也逐渐暴露。认真倾听公务员的心声,可能也就预示了公务员制度下一步改革的方向。
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