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长三角一体化要慎用无形之手

  政府的工作是根据当地产业发展的趋势因势利导、及时跟进,为企业服务,而不是给它们设限设框。
 
作者:黄少卿 上海交通大学安泰经管学院副教授 来源:南风窗 日期:2019-09-28
  对于长三角一体化,现在有一种声音,就是强调要形成统一的行政指挥。其潜在的逻辑是,过去之所以长三角一体化发展不好,就是因为各省市各自为政,缺少统一行政力量的指挥。这种观点一定程度上讲是对的,长三角一体化的过程当中的确需要从整体上考虑公共服务的提供问题。譬如基础设施的建设,需要在长三角整个区域来做规划,像发展城际快速铁路和城郊轨道交通,实现上海与周边城市交通上的1小时同城效应。譬如说执法的问题,法律也是一种基础设施,是一种软基础设施,也需要在整个区域内保证公正执法,而不能各自为政。中国很多“地方法院”变成了“地方的法院”—为了当地企业来争取利益的法院,而不是基于法律来进行判决,这就需要更高层次的协调机制。所以,今后在长三角整个区域,公共服务或者公共产品的提供需要以更加规范的、全局的方式来提供,这一点非常必要。
  另一方面,我们要明确政府主导的行政协调机制的边界在哪里。如果不明确政府和市场的各自功能边界,各个地方政府继续各自为政,从自己的利益角度出发制定和实施政策,干预市场机制发挥作用,使得那些原来导致长三角市场分割、无法充分一体化的根源难以清除,譬如,如果各个城市都还在争取更多地方税收、争取更多人才、争取更多高税收产业。那么,即便这个统一行政机制建立起来了,恐怕有效性也会大打折扣。所以,在强调统一行政协调的同时,更根本的方面是要充分发挥市场机制的基础、决定性作用,确保让竞争政策的基础性、优先性作用落地。要做到这一点,恰恰需要长三角各个城市的地方政府收回对市场竞争的干预之手。
  要更好地发挥行政和市场两种协调机制的作用,首先要打破既有的各种制度障碍。譬如,税收政策要改革,要让地方政府财政收入与企业生产销售相关的流转税脱钩,包括增值税、销售税,将来要让物业税、不动产税成为地方的主流税种。否则,各个地方政府就还是会都去争取哪些更容易创造税收的制造业行业和企业,导致无法实现专业化分工和规模经济,也就难以提高经济效率。
  我们需要对于地方政府的一些经济政策依法进行公平审查,必须建立维护市场竞争的各种制度。为什么地方政府可以出台各种各样的产业政策、招商政策?通过提供财税优惠、放低劳工和环境标准,以邻为壑地进行争夺,其实它们并不应该拥有这些权力,这都是与市场经济原则背道而驰的。这些干预市场竞争的行为不利于整个长三角在市场机制的作用下实现一体化,实现资源配置的优化。
  此外,还要解决好在一个都市圈里面,不同类别的城市职能定位的问题。上海是一个服务业为主的城市,它的服务功能要向周边以制造业为主的城市辐射。周围的城市要以制造业为主,而以制造业为主的城市规模一般不会很大,它们要提高效率就必须强调分工,通过聚焦在特定产业上发挥自己的比较优势和专业优势,由此也才能让这些城市吸引到专业人才。而且,按照市场原则分工清楚了,各类生产要素包括人才就会自发选择各自的最优城市去向,从而有效消除大城市目前因为行政级别高,行政配置资源权力大而带来的人才虹吸效应,而各个城市的政府也不必进行抢人大战。
  但是,具体到一个城市,到底应该发展什么产业?在这个产业选择的过程中,应该不是政府去选择,而要强调企业家在这个选择过程中的决定性作用,政府的工作是根据当地产业发展的趋势因势利导、及时跟进,为企业服务,而不是给它们设限设框。
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