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数字政府,寻找政企合作的边界

  引入互联网巨头参与“数字政府”建设,政府与其合作的边界该如何把握?又该如何避免其在数据治理和运营中可能带来的安全问题?
 
作者:本刊记者 何治民 来源:南风窗 日期:2019-11-01
  最近,傅彬感觉轻松不少。他是广东某地产集团一名高级业务经理,做项目建设工程审批,只需在政务APP上填写审批前的申请,“就不需要随身带电脑到政务中心了,非常方便”。填完后系统会生成一个二维码,相当于项目的ID,每次审批前,只需要把二维码展示给工作人员。这是广东省“数字政府”今年8月推出的一个新的线上公共服务。
  广东“数字政府”是广东省政务服务数据管理局管理的电子政务项目,采取的是“政企合作、管运分类”的模式。这种机制为社会公共治理提供了新思路,它的意义在于,科技企业和政府部门协同合作,发挥技术和行政统筹的力量,解决政府服务和治理中数据孤岛、数据应用的问题,但也需要面对新的隐患:引入互联网巨头参与“数字政府”建设,政企合作的边界该如何把握?又该如何避免其在数据治理和运营中可能带来的安全问题?
 
  公共服务“数字化”先行
  除了便利企业办事的“粤商通”, 广东“数字政府”还推出便利市民办事的“粤省事”。 “粤省事”是一个小程序,市民在线认证生成身份证电子凭证后,就可以在广东范围内登记入住酒店。除此之外,还可以在线认证办理驾驶证、行驶证、港澳通行证、护照、残疾人证等62种个人电子证照。有了这些电子证照,用户可以直接在线办理社保缴纳、公积金查询和领取、电子税票服务、结婚登记预约、一键移车、交通违章处罚、出生证领取、居住证登记、灵活就业人员公积金自愿缴存等747项服务。
  “粤省事”的运行逻辑是,用技术赋能高频政务服务,通过各职能部门数据共享、治理和应用,将业务流程再造,实现多部门线上的协同合作,提高政务服务的效率和体验。目前其积累的用户已达1835万。
  广东省在全国网上政务服务能力指数排名中,也从2016年的第九名,上升到2018年的第一。“网上政务服务能力指数排名”即国务院办公厅电子政务办公室委托第三方机构开展的网上政务服务能力评估工作,是衡量各省数字政府建设的重要参照。
  这两年广东“数字政府”的进步,得益于“政企合作、管运分离”的协同机制。2018年10月,广东省政务服务数据管理局成立,作为广东“数字政府”的政府方。与之前作为省经信委下面的二级局的广东大数据管理局的组织架构不同,政务服务数据管理局是隶属省办公厅的单独部门,是副厅级单位,局长由广东省政府副秘书长兼任。
  升格的组织架构背后是行政资源整合能力的提升。广东省政务服务数据管理局陈峻华处长,曾是广东大数据管理局电子政务处处长,对此感受颇深,以往用一个处的力量去协调各省直部门开展电子政务工作,现在政数局可以用省办公厅的名义发文,协调能力提升。他对《南风窗》记者说:“我们对各厅局职能部门有‘数据需求满足率’等指标的绩效考核,确保每个部门都动起来。”
  数字广东网络建设有限公司是广东“数字政府”的建设运营方,由腾讯和三家运营商共同出资成立,负责全省政务云、政务大数据中心的建设。腾讯政务云副总裁、数字广东公司首席执行官王新辉认为,“政企合作、管运分离”的协同机制在广东“数字政府”两年建设中发挥了重要作用。在这种情形下,互联网科技公司,通过数字政府建设运营方的角色,并通过技术构建了一定的“新型政治空间”,成为新型社会治理的主体,政府如何把握与它们的合作边界,显得尤为重要。
  在中国信息安全研究院副院长左晓栋看来,政府和科技企业合作开发治理政务大数据,这是不变的趋势。关键在于,政府跟这些企业签订的协议中,如何约定双方的权利和义务、责任,保护数据安全。
 
  合作边界
  广东“数字政府”建设的“政企合作”内容主要有两大块,数字政府平台建设和数据治理、应用。平台建设主要是指全省政务云和政务大数据中心一体化建设。王新辉把全省政务云比作数字政府建设的“物理基础”,而大数据中心一体化建设则是“打通神经网络”。
  在全省政务大数据中心的建设中,涉及多个主体。具体来说,政数局购买服务的方式,建立人口、空间地理、社会应用信息等公共基础数据库,建设统一身份认证、统一电子印章、统一共享交换平台等八大公共应用支撑,为数据应用提供基础平台。同时,各政府部门根据业务发展需要,自行采购数据,并将部门的数据库与全省政务大数据中心对接。
  “数字政府”建设,核心是数据治理。数据治理涉及收集、存储、分析、应用、销毁等多个环节,涉及多方参与。以一个业务应用的建设为例,某政府部门根据应用计划,发布数据需求,数据公司要分析这些数据的分布和价值,形成数据治理任务单,政府部门根据反馈编制目类后,再接入大数据中心。最后由数据公司以数据服务产品的形式交付给政府部门。
  在这个过程中,数据公司实际上承担了数据分析和治理的功能,网络科技巨头们已然成为政务数据治理的新型主体。正如中国社科院政治学研究所研究员樊鹏在《国家治理和制度安全新视野》一书中提到的,传统商业主体的行动边界得到无限拓展,相应的,政府的原有监管工具在不断萎缩。这是否意味着进入了某种“行政权失效”的状态?
  “在政企合作的框架下,政府的行政权不是弱化,而是增强了。”陈峻华回应称,以往的政务信息化工作,由政府全部包揽,反而做不好。现在把建设和运营交给专业科技公司去做,政府可以更加专注于行政协调和指导监督,行政职能更加强化了。
  这不失为一种新解读,但这种合作模式还有另一面。2019年6月26日,国家市场监督管理总局发布《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》,其中一个重大变化是将互联网公司掌握和处理数据的能力列为新的垄断因素。对政务数据的治理过程中,互联网科技公司所触达的数据越来越庞大,而它们早已在各自商业领域积累了大量用户数据,市场人士担心,这可能会加速垄断的出现。
  如何从制度上牵制这些参与政务数据治理的科技公司?广东省政务服务数据管理局成立了“数字政府”改革建设专家委员会,“超过3000万元的项目立项,一定要有专家委员会的副组长参与评审”。为了确保数据安全,该局对数据进行安全和权限严格分级管理,数据公司必须获得政府授权才能处理相关数据。
  在数字政府建设中,民众既是政务大数据服务的对象,也是数据的提供者,当民众数据出现安全问题,随之而来的是个人信息安全隐患的暴露。在个人隐私数据的运输、存储和使用中,运用加密、脱敏、匿名化等技术手段来保证安全至关重要。
  左晓栋对《南风窗》记者分析称,个人敏感数据在通过脱敏技术处理后,可以保障个人信息安全,但这种安全仍会面临挑战:随着未来脱敏技术升级,现在脱敏后的数据有可能再次成为敏感数据,而国际上就曾出现这样的案例。此外,“没有完美的脱敏技术”,在很多时候,脱敏技术实施到位后,数据本身的应用价值就会大打折扣。
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